Еще в 2016 году «децентрализационный» пакет поправок в Конституцию Украины, решительно отмеченный президентом Порошенко как «неотложный», был столь же решительно Верховной Радой (и ее «официально пропрезидентским» коалиционным большинством) после рассмотрения в первом чтении отложен, фактически — убит. Причиной этого законоубийства чаще всего называли то, что проект Порошенко предполагал введение «особого статуса» для Донбасса, которого Россия требовала от Украины по Минским договоренностям.
Достаточно было одного взгляда на законопроект, чтобы убедиться, что названная причина — откровенная и безыскусная ложь. Единственный повод, который для этой манипуляции можно было найти в тексте проекта — абзац, которым в «Переходные положения» Конституции добавляется пункт 18: «Особенности осуществления самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются специальным законом». И все.
Но этой строчки хватило, чтобы депутатами овладели демонстративно панические настроения. Выглядело так, будто законодатели откровенно не верили, что им по силам принять на эту тему хоть сколько-нибудь вменяемый и пристойный закон. И одновременно как будто страшно боялись его не принять. Поэтому для них оказалось удобнее просто утопить «неотложные» конституционные поправки по децентрализации в процедуре. С концами.
Президентская администрация проект как бы предложила — а президентское парламентское большинство проект как бы не приняло. Полную гармонию увенчало то, что и президент на своих «неотложных» поправках затем совершенно не настаивал. И даже публично не напоминал. Ну, замылили и замылили. Фигня вопрос.
Чтобы до конца осознать сюрреализм тогдашней ситуации, стоит добавить, что закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» был принят Радой еще в сентябре 2014 года и с тех пор вполне беспрепятственно ежегодно продлевался. Не вызывая у депутатов вообще никакой паники. Хотя бы потому, что в условиях продолжающейся российской оккупации «отдельных районов Донецкой и Луганской областей» возможности применить его на деле все равно не было никакой, так что он оставался чистой формальностью.
В итоге единственным законодательно наблюдаемым результатом депутатской истерии стало не спасение Украины от кошмарного «особого статуса» Донбасса, а блокирование реформы по децентрализации на уровне Конституции. Ради чего, похоже, и был затеян и сыгран весь описанный выше парламентский спектакль.
Без принятых поправок в Конституцию и децентрализация, и реформа местного самоуправления могли осуществляться лишь частично, отдельными решениями Кабмина и частными законопроектами, проведенными через Раду — как, например, изменение порядка формирования местных бюджетов в пользу громад. Но такими решениями нельзя было ввести, скажем, предполагавшийся конституционными поправками принцип субсидиарности, согласно которому громады по своему усмотрению формируют пакеты полномочий, которые они передают на уровень области или общенациональный. То есть, принцип, согласно которому настоящая власть на местах на деле принадлежит именно местным громадам, а не нависающему над ними региональному чиновничеству.
Фактически, от блокирования с 2016 года «децентрализационных» поправок в Конституцию выиграло как раз киевское и областное чиновничество, которому не пришлось расставаться с привычным с советских времен бюрократическим (а заодно и коррупционным) полновластием.
Ну и Петр Алексеевич лишний раз показал, что его любимым инструментом управления реформами является ручной тормоз.
Однако все эти законодательные маневры, как и следовало ожидать, вовсе не уничтожили упоминаний об «особом статусе» Донбасса в Минских протоколах, о чем упорствующий в своих имперских фантазиях Кремль не устает напоминать — теперь, впрочем, уже новому президенту Украины. Перед Владимиром Зеленским встала ровно та же задача, которая стояла и перед Порошенко — раз уж Украина (пока) не выходит из минских соглашений, нужно найти способ каким-то образом формально им соответствовать. Но именно формально, ни в коем случае не нарушая четко обозначенные и несколько раз подчеркнутые общественными выступлениями «красные линии».
Именно для этого как нельзя лучше подходит настоящая, без дураков и борократического арапства, реформа децентрализации. Потому что большая часть минских «хотелок» относительно «особого статуса» как раз и относится к расширению прав местного самоуправления, а те «хотелки», которые к ним не относятся (вроде «права вето» в вопросах международных отношений), не могут быть удовлетворены в принципе (ради чего, собственно, Кремль их и придумал). То есть, так или иначе, вариант рационального ответа на Минск лежит в области децентрализации.
Представители офиса Зеленского (да и сам Зеленский) несколько раз вполне внятно и публично озвучили принятый ими подход: «особый статус» при проведении реформы децентрализации будет, но получат его не Донбас и Луганск, а вообще все регионы Украины. Без исключения. Включая Донецк, Луганск и Крым. Все регионы страны должны пользоваться безусловно равными правами в части местного и регионального самоуправления. Это честно. Это абсолютно по-европейски. И это, что особенно забавно, формально вполне соответствует минским договоренностям.
Лучший способ дать кому-то «особый статус» — дать его всем. А то, что при этом статус перестанет быть «особым», то это чушь, мелочи, незначительный побочный эффект.
Забавно еще и то, что Донецк, Луганск и Крым при таком подходе оказываются с «особым статусом», но в проигрыше по сравнению с другими регионами Украины. Если для Одесской области, Львовской, Харьковской, Ивано-Франковской и прочих свободных от российской оккупации регионов расширение прав самоуправления вступает в силу при осуществлении реформы без задержек, то для оккупированных территорий — только после их полного возвращения в правовое поле Украины. То есть, после переходного реабилитационного периода, который начнется по завершении деоккупации и продлится как минимум несколько лет.
Само собой, озвученный подход, при всей его теоретической красоте, требует крайне тщательного и качественного реформаторского менеджмента, которого у команды Зеленского пока, увы, не наблюдается. Правильная стратегическая заявка — это хорошо, но она ни на что не влияет, пока остается лишь заявкой. Важна именно практическая реализация стратегии.
А этой реализации будет мешать не только киевское и региональное чиновничество, которое не желает менять привычные командно-административные ухватки и приспосабливаться к тому, что вектор власти будет направлен не из Киева на места, а в строго обратном направлении. Состояние общества тоже не слишком благоприятно для практической реформы децентрализации. Например, граждане по-прежнему не видят проблемы в том, что власть на местах систематически получают (причем получив на выборах поддержку большинства избирателей) деятели с устойчивой репутацией воров и коррупционеров, а национальная судебная система пока не в состоянии конвертировать эти репутации в приговоры.
Люди пока не осознают, что выбирают местную власть прежде всего для себя и в своих интересах. Это осознание укоренится только после нескольких циклов выборов и формирования системы уже нормального местного самоуправления, если ее вообще удастся создать по итогам реформы.
Но другого варианта, если мы действительно собираемся строить по-настоящему европейскую страну, у Украины просто нет.
[ Колонка опубликована на Слово і Діло]
