Я довольно часто пишу о том, что у нас не просто приведена в негодность судебная власть, а нарушена целостность законодательства
Системы, в том числе общественные, редко успевают фундаментально подстроиться к быстрым переменам. Для того, чтобы они продолжали работать в изменившихся условиях, в них внедряются компромиссные временные доделки-заглушки – обычно для того, чтобы успеть выработать решения постоянные и системные.
Но из-за недостатка времени, ресурсов или компетенций такие временные решения (которые с точки зрения системного подхода являются ошибочными) приживаются, становятся постоянными, и тем самым разрушают цельность того, что призваны поддерживать. Со временем накопление ошибок может привести к тому, что система сохранит лишь видимость работоспособности, потеряв большую часть функциональности.
После этого у нее будет только два пути – или стремительная деградация, или рефакторинг, пересоздание на какой-то новой платформе.
То же самое касается и национального законодательства.
Целостность законодательной среды обеспечивается тем, что новые принимаемые законы обычно опираются на другие действующие законы, которые, в свою очередь, опираются на Конституцию. И пересмотр любого закона, на который опираются другие законы, вызывает необходимость пересмотра всего, что было принято ранее на его основании. Если этого не сделать, более новые законы, которые ссылаются на положения измененного как на основания их действия, могут это основание просто утратить, а цельность законодательства как системы будет нарушена. Эта неприятность не отменяет такие законы автоматически, но дает повод поставить под сомнение их собственную законность (заявить об их ничтожности целиком или в какой-то части), и пока они там стоят, просто их не выполнять.
Если, например, Верховная Рада принимает закон с нарушением своего регламента (который тоже является законом), новопринятый закон можно считать ничтожным с момента принятия, как бы он ни был хорош и разумен. А если регламент Верховной Рады не отвечает требованиям Конституции, то и сам регламент можно считать ничтожным, а все принятые депутатами при таком регламенте законы становятся уязвимы как принятые на ничтожных основаниях, и любой грызун с правом обращения в Конституционный суд их может просто отменить по формальным основаниям.
Целостность законодательства – это ситуация, когда такое невозможно. И эта ситуация – не наша.
Вспомним историю с парламентской коалицией, которая в предыдущем созыве Верховной Рады при Петре Порошенко как бы была, но при Владимире Зеленском быстренько и прекрасненько нашлись основания распустить Раду на основании как раз фиктивности этой коалиции. Это как раз наша ситуация. Потому что коалиция в Верховной Раде формируется на основании соответствующего раздела Регламента. Существование этого раздела предусмотрено Конституцией в статье 83 («Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.»).
Но в действующем регламенте раздела, упомянутого в Конституции, просто нет. Изначально он был, но при Викторе Януковиче его удалили, а после Януковича вернуть так и не захотели. Это исключает для любой парламентской коалиции возможность опираться на регламент, только на Конституцию.
А Конституция, понятное дело, устанавливает только основные принципы, а за всеми нюансами отправляет опять же к регламенту. Который в этом смысле, увы, пуст. Там у нас дырка, закрыть которую Верховная Рада и прежнего, и нынешнего созыва вполне может, но со всей очевидностью не хочет.
Приводит это к тому, что цельность нарушена. Парламентская коалиция не может опираться на регламент, только общие принципы в Конституции, а из-за этого решение о существовании или отсутствии такой коалиции остается на усмотрение кого? Правильно, Конституционного суда. Решение вы знаете. Коалиция бодро улетела в дыру, которую сама для себя сберегла.
Но раз уж мы упомянули Конституционный суд, то давайте зададимся и вопросом, можно ли рассчитывать на КСУ как на опору для целостности законодательства как системы.
Вопрос этот выглядит, увы, риторическим. И дело даже не в скандальных решениях КСУ, которыми он сначала эффективно отменил уголовную ответственность госслужащих за незаконное обогащение, а потом и за вранье в декларациях. Дело в том, что сам КСУ внес весомый вклад в разрушение целостности конституционной среды.
Можно еще как-то понять, что Конституционный суд признавал не отвечающими Конституции свои собственные одобрения изменений в Конституцию и отменял их – в конце концов, решения КСУ может пересмотреть только сам КСУ. Но невозможно понять, почему фундаментальные изменения Конституции не приводили затем к глубокому пересмотру решений КСУ, принятых на основании «неправильных» редакций текста основного закона. По закону эти решения по-прежнему имеют конституционную силу, хотя больше не опираются на Конституцию. Целостность нарушена. Сама основа национального законодательства скомпрометирована. Юридическая среда теряет структуру и становится вырожденной.
(Справедливости ради: это вырождение среды началось еще до Януковича, с его уходом не закончилось и с тех пор только нарастает. Это дает мне основания считать, что проблема не в очередном злонамеренном или некомпетентном резиденте Банковой, а во всей нашей государственной системе, для которой не были предусмотрены (или, в ряде случаев, были эффективно саботированы) механизмы, способные такую деградацию предотвратить).
Помните закон №2222-IV от 8 декабря 2004 года «О внесении изменений в Конституцию Украины»? После 2004 года было вынесено довольно много решений Конституционного суда, основанных на внесенных тогда в Конституцию изменениях (в тексте этих решений непременно есть отсылка «в редакции Закона № 2222-IV»). Например, решение №6-рп/2005 об обеспечении народовластия, или решение №13-рп/2008 по вопросу о полномочиях самого КСУ. Запомним это.
Далее. В 2010 году Конституционный суд принял решение №20-рп/2010 от 30 сентября, которым признал закон номер №2222-IV неконституционным и созданную им редакцию Конституцию отменил. В этом решении особо замечательно то, что оно ссылается, помимо прочих оснований, на те самые не отмененные и не пересмотренные решения №6-рп/2005 и №13-рп/2008, принятые КСУ на основании тут же отменяемой «неконституционные» редакции. То есть, само решение КСУ №20-рп/2010 содержало в себе конституционный конфликт, ясные основания собственной неконституционности и предпосылки для отмены – хотя бы на этом основании.
Отмена решения об отмене состоялась вскоре после Революции Достоинства. Однако и после этого ревизия предыдущих решений КСУ, насколько мне известно, так и не была начата. Возможно, потому, что при добросовестной и тщательной ревизии КСУ пришлось бы отменять большую часть корпуса своих решений за последние полтора десятилетия.
Поскольку это так и не было сделано, мы продолжаем существовать в «вырожденной» конституционной среде и вынуждены руководствоваться противоречащими друг другу законами, основания для принятия которых частично уничтожены, логика действия которых частично разрушена, механизмы реализации части которых просто не созданы, и единственное, в чем можно быть уверенным – что никакой целостности в этой системе больше нет и эффективности от нее ждать не приходится в принципе.
Такая ситуация в высшей степени удобна для коррупционного «теневого государства», так как благодаря ей оно может легко манипулировать государством публичным и избавлять его от любых инструментов реального влияния на ситуацию. Из-за вырожденности законодательной среды фактически любое решение власти, неудобное коррупционным кругам и олигархам, оказывается уязвимым для дискредитации – или через системно разлаженные механизмы и процедуры его принятия, или из-за неизбежных и неразрешимых противоречий с действующими законами. Мы слишком глубоко погрязли в этом болоте, чтобы вылезти из него, просто шевеля ногами в сторону твердой почвы.
Но осознана ли необходимость и неизбежность рефакторинга? Система украинского законодательства – а вместе с ней и система украинской власти – несмотря на неизменную реформаторскую риторику, по-прежнему заточена не на исправление допущенных ранее ошибок, а на накопление их и совершение новых. Из-за этого нас все глубже засасывает в воронку системной деградации.
И для того, чтобы из этой воронки выбраться, нам, похоже, понадобится не просто глубокая ревизия законодательства и анализ нынешнего национального государственного проекта, а полное их пересоздание на совершенно новых основаниях.
(Колонка впервые опубликована на LIGA.net)