Фракция на скорую руку. Сценарии распада монобольшинства

Деятели, которым дозволено делать заявления от имени «команды Зеленского», постоянно намекают на краткость срока, отпущенного фракции «Слуга народа» для принятия пакета основных реформаторских законов. Намеки эти привычно трактуются гражданским обществом, болезненно расколотым в ходе и по результатам выборов, как откровенная угроза. Люди привыкли, что от правящей политической силы, особенно безраздельно доминирующей в Верховной Раде, следует ожидать в основном каких-нибудь пакостей, так что практически любой сигнал, отправленный сверху, по умолчанию воспринимается с префиксом «зрада».

Между тем, публичные упоминания о приближении «политического дедлайна» для фракции монобольшинства выглядят скорее как демонстрация трезвого и реалистичного восприятия политической динамики.

Во-первых, и президент Зеленский, и его партия, сумевшая создать по итогам выборов крупнейшую в истории Украины парламентскую фракцию, теряют поддержку избирателей. Предвидеть этот процесс было легко — после избрания рейтинги заметно падали практически у всех украинских президентов, и не было никаких оснований надеяться, что Зеленский станет исключением из этого правила. Завышенные, как обычно, ожидания и вера в способность нового президента одним волшебным щелбаном вылечить все национальные беды, естественно, не оправдываются — и поддержка его электоратом закономерно снижается. Удивительно, скорее, то, что рейтинги Зеленского падают медленнее большинства предвыборных прогнозов. Политические аналитики готовились считать дохлых цыплят уже по осени, однако пока парламентский курятник держится относительно неплохо и по-настоящему резкого падежа в нем нет — хотя убыль уже вполне наблюдается. Возможно, процессы ускорятся зимой — которая, как учит нас телевизор, близится неотвратимо.

Во-вторых, помимо проблемы поддержки избирателей у парламентской фракции «Слуги народа» есть и проблема собственной жизнеспособности. Как бы ни были медийно передуты байки о «фракции свадебных фотографов», невозможно игнорировать тот факт, что партийный список «Слуги народа» к парламентским выборам составлялся крайне спешно и на беспрецедентно вольных принципах — учитывая то, что партия в этот момент существовала только на бумаге, ничего иного ожидать не приходилось. В итоге у фракции СН сегодня есть достаточно жесткое организационное ядро, которое должно обеспечивать ее работоспособность, и намотанный на это ядро аморфный конструкт из стразиков, веточек и тряпочек, которые держатся на соплях и пластилине и нужны для изображения количества мандатов, необходимых для голосования в Верховной Раде.

Для нашей темы важно, что такая структура в принципе не может быть долговечной. Из-за своей аморфности она откровенно «гуляет», разваливается при каждом резком движении и катастрофически быстро окисляется в агрессивной политической среде (каковой нынешняя Верховная Рада, несомненно, является). Для того, чтобы удержать фракцию в состоянии управляемости, ее нужно или смазать чем-то более надежным, чем сопли и пластилин (догадайтесь сами, чем именно), или запустить ее целенаправленную реорганизацию — очищение от откровенно бесполезных и деструктивных кадров и замену их чем-нибудь более осмысленным. Ну, или вариант ненаучно-фантастический — ждать, когда «стразики, веточки и тряпочки» сами собой превратятся в приличные детали умного и эффективного механизма.

Но ни на первое, ни на второе, ни тем более на третье у «Слуги народа» просто нет времени, а потому экзистенциальный кризис фракции монобольшинства практически предрешен. И, судя по упоминавшимся выше намекам о приближении «дедлайна», у Зеленского эту перспективу вполне осознают и надеются успеть принять максимум запланированных проблемных законопроектов до того, как фракция рухнет из-за нарастающей структурной нестабильности. Именно этим вызвана необходимость включения пресловутого «турборежима» — который, кстати, тоже отличненько расшатывает монобольшинство.

Кризис, к которому стремительно скатывается «Слуга народа», создает предпосылки для нескольких политических сценариев — включая полную перезагрузку парламента (со всеми вытекающими отсюда обстоятельствами и с учетом принятых на «турборежиме» новых условий игры — если, конечно, таковые удастся имплементировать). Зеленский о возможности такого сценария прямо упоминал, однако неясно, насколько серьезно этот вариант рассматривается в его окружении. Понятно, что так и не отстроенная толком за полгода президентская партия сохранит после перевыборов в лучшем случае только организационное ядро, а прежней всеохватной поддержки электората у него уже не будет.

Другой вероятный сценарий — распад монобольшинства на несколько фракций без перевыборов. Фактически такое разложение уже происходит, и проблема в том, как оно может быть в итоге оформлено в соответствии с законом и Регламентом Верховной Рады.

Еще более занимательная проблема — после такого распада  станет неизбежным формирование парламентской коалиции. А предусмотренные Конституцией статьи парламентского Регламента, которые описывают процедуры создания и принципы существования коалиции большинства, были убраны из него «за ненадобностью» при Януковиче, да так до сих пор и не восстановлены.

Кстати, во многом именно созданная отсутствием этих статей Регламента неопределенность дала возможность Зеленскому досрочно распустить предыдущий созыв Верховной Рады. Эта же неопределенность может сорвать создание новой коалиции после того, как кризис «Слуги народа» станет свершившимся фактом. И если «команда Зеленского», как ее представители заявляют, на деле заинтересована в выстраивании эффективных демократических институтов, то без возвращения «коалиционных» статей в Регламент она не обойдется никак. Хотя бы и на «турборежиме».

Только успеют ли «слуги» сделать это до «дедлайна»? Зима-то уже близко.

Колонка опубликована в издании Слово і Діло

Пляски с бубном. Как Верховная Рада справляется с параличом воли

[ Колонка опубликована на LIGA.net ]

— Вы говорите, что это коалиционные фракции дают голоса для принятия законов?! — нардеп от Батькивщины Сергей Власенко взмахивает на трибуне Рады распечатанным протоколом голосования за президентский законопроект о Высшем антикоррупционном суде. — Народный Фронт — 67 голосов! БПП — 101 голос! Всего — 168 голосов! Да вы вообще ничего не могли бы принять без других фракций!

Оттоптаться по оппонентам, чтобы принизить их достижения — соблазн почти непреодолимый, для этого хорош практически любой повод. Власенко, конечно, позволил себе нехитрую манипуляцию: невозможно отрицать, что именно фракции правящей коалиции дают при голосованиях большую часть необходимых голосов. С другой стороны, нардеп безусловно прав в том, что голосов одной лишь коалиции решительно не хватает для принятия законов. Разве что теоретически. На практике же любой законопроект может пройти только в ситуации, когда его поддерживают нескольких оппозиционных фракций.

Такая ситуация крайне выгодна именно оппозиции, которая благодаря анемичности и рыхлости коалиции фактически контролирует возможность принятия ключевых законов. При этом ответственность за их прохождение по-прежнему несет коалиция большинства — несет, опять же, теоретически, потому что на практике для большей части нардепов понятие ответственности чуждо как таковое. Разве кто-то был наказан за систематическое отсутствие в сессионном зале или на рабочих заседаниях парламентских комитетов? В лучшем случае — формальным порицанием. А за «кнопкодавство», которое является прямым нарушением закона? Да не смешите. Что уж говорить об ответственности за некомпетентность и отсутствие профессионализма, последствия которых ничем не легче последствий прямого саботажа.

Читать дальше

Ни шагу вперед. Как сливают децентрализацию власти

(Колонка впервые опубликована на LIGA.net)

Почти год назад, 16 июля 2015 года, был доработан и передан в Верховную Раду президентский законопроект номер 2217а «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части децентрализации власти)». Тогда же президент Петр Порошенко заявил этот законопроект как «неотложный».

Поскольку авторитет президента у нас почти непререкаем, за прошедший с тех пор год законопроект 2217а так и не был рассмотрен по существу — только предварительно одобрен (31 августа 2015 года), а затем безнадежно утонул в парламентской процедуре.

Причиной этого указывают обычно то, что законопроект якобы предлагает прямо сейчас закрепить в Конституции «особый статус самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», в то время как выборы на оккупированных территориях имеет смысл проводить только после их безусловного возвращения под полный контроль Украины.

В законопроекте действительно присутствует абзац, которым в «Переходные положения» Конституции добавляется пункт 18. Пункт этот в проекте выглядит так: «Особенности осуществления самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются специальным законом».

Всё.

Противники поправок заявляют, что именно эти две строчки делают президентский законопроект непроходным, и что при нынешнем составе Верховной Рады он не наберет нужного числа депутатских голосов. А потому и выносить его на голосование смысла нет. Ради этого даже вымучили из Конституционного суда разъяснение, что принимать в течение нынешней сессии предварительно одобренные изменения в Конституцию не обязательно и можно это сделать как-нибудь потом. Пусть лучше полежит до лучших времен, а то как бы чего не вышло.

Если учесть, что «специальный закон», к которому адресуется поправка, не существует пока даже в проекте, то опасения выглядят несколько анекдотично. Критика спецзакона беспредметна хотя бы потому, что критиковать пока можно разве что пустоту на его месте. Но ведь критикуют, и даже яростно. Вплоть до того, что государственную измену в нем находят.

Далее. Вообразить, что этот спецзакон будет бесконечно ужасным и предательским, конечно, легко (особенно депутатам, которые каждый день сталкиваются со своими коллегами по Верховной Раде), однако на практике ни один воображаемый закон еще не ставился парламентом в повестку дня, и можно твердо рассчитывать, что в ближайшие несколько лет такой прецедент создан не будет.

И, наконец, противники законопроекта из числа депутатов почему-то упускают из вида, что принимать упомянутый в поправках спецзакон (когда он всё-таки воплотится в поддающуюся прочтению форму) предстоит не каким-то абстрактным злодеям и «зрадникам», а им самим и их коллегам по парламентской работе. Получается, они настолько самим себе и своим соратникам не доверяют, что готовы из-за этого угробить вполне конкретную реформу децентрализации…   

Каждый, кто возьмет на себя труд прочитать законопроект 2217а, легко убедится, что он посвящен не воображаемым «выборам на Донбассе», а именно фундаментальному перераспределению власти в Украине в пользу местного самоуправления. То есть, речь идет о той самой ключевой реформе, которая должна решительно модернизировать страну, вывести ее из совкового стратегического тупика, перевернуть пирамиду власти и дать ей, наконец, возможность опереться не на вершину, а на основание.

Судите сами.

Согласно проекту, первичной единицей территориально-административного устройства Украины становится община (громада), которая после принятия поправок в Конституцию получит несколько новых мощных инструментов самоуправления — от возможности проведения по своему усмотрению местных референдумов до права на установление собственных налогов как основы формирования местного бюджета.

Далее. Проект предусматривает, что разделение полномочий между органами местного самоуправления громад, районов и областей будут регулироваться законом на основе принципа субсидиарности. Этот принцип в законопроекте не раскрыт, однако каждый желающий легко его расшифрует после беглого поиска в интернете. Субсидиарность — один из главных принципов разделения властных полномочий в современных демократиях (в том числе в Евросоюзе), который подразумевает, что районные и областные органы самоуправления получают снизу полномочия только на те действия, которые местные органы не могут реализовать самостоятельно. Например: бюджет на дорожное строительство в своём городе громада принимает и исполняет сама, а ответственность за строительство важных для неё региональных трасс может делегировать на более высокие уровни, вплоть до уровня общенационального. Соответственно, меняется и порядок формирования государственного бюджета: центр больше не получает снизу налоговые суммы, которые он затем должен «вниз» и отправить для финансирования местных программ. Громады, а также районные и областные органы самоуправления, больше не будут зависеть от добросоветстности и исполнительности столичной бюрократии. Общее число бюджетных транзакций снизится в разы — вместе с возможностями воровать из бюджета.

Проект децентрализации предусматривает также решительное изменение системы исполнительной власти: в дополнение к исполнительным органам, которые будут создаваться по уставам местных самоуправлений, на уровне районов и областей вводится институт назначаемых президентом и подчиненных ему префектов, которые будут надзирать за соответствием решений местных властей Конституции, координировать выполнение общенациональных программ и всякими иными способами имитировать вездесущность президента.  

Конечно, предложенный проект «децентрализационных» изменений в Конституцию далеко не идеален, он дает множество поводов для дискуссий, анализа, сомнений и доработок. Но вместо всего этого мы видим простое, как чугунное ядро, нежелание и руководства Рады, и большинства народных депутатов вообще касаться этой темы — якобы из-за двух препарированных выше строчек об «особенностях осуществления самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Из-за строчек, вообще лишенных какой бы то ни было конкретики.

Без принятия специального закона, на который ссылается пункт 18, ни опасности проведения выборов на оккупированных территориях, ни опасности наделить эти территории чрезмерными правами в ущерб другим областям Украины просто не существует. Пункт 18 подразумевает только одно прямое действие: создание и принятие Верховной Радой «специального закона». И каким именно будет этот закон, «плохим» или «хорошим», зависит только от Верховной Рады. К тому же, формулировка пункта 18 даже сроков для принятия этого закона не устанавливает. Кстати, точно такие же пункты (разве что относящиеся к структурам исполнительной власти) для Киева и Севастополя из статьи 118 Конституции были поддержаны принятием специальных законов лишь через несколько лет после принятия самой Конституции.

Естественно, никто не может принудить Раду делегировать чрезмерные или особые права «отдельным районам Донецкой и Луганской областей» вопреки интересам страны. А с учетом того, что поправки в Конституцию принципиально расширяют права самоуправления всех без исключения территорий Украины, тема особости вообще может потерять смысл. Ведь принципы делегирования власти меняются для всей страны, и особые права получают все без исключения громады, районы и области Украины. И это не только широкие права политического и экономического самоуправления, им же всем при этом фактически гарантируется, что никакой Киев не будет без приглашения вмешиваться в их местные дела…

Впрочем, извините — пока они этих прав не получают. Потому что президентский законопроект номер 2217а «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части децентрализации власти)» уже год как практически заморожен в Верховной Раде. Потому что Банковая, прибравшая себе после смены правительства все ранее неприбранные зоны ответственности, фактически согласилась с Радой в том, что спешки с этим проектом нет, и заявленную в нем реформу децентрализации умиротворенно слила. Потому что избирателю вдули в уши, что законопроект с изменениям в Конституцию — это «про выборы на оккупированных территориях», а самостоятельно читать законопроекты избирателю лениво.

Так что единственное, что действительно удалось сделать с законопроектом номер 2217а за прошедший год — не дать хода конституционной реформе децентрализации власти. Это результат наблюдаемый, безусловный и несомненный.

В средневековом Китае отдельные периоды правления получали специальные девизы, которыми власть обозначала свои стратегические ориентиры. Скажем, что-то вроде «Благоденствие через добродетель». Или «Пятилетка эффективности и качества».

Судьба конституционного законопроекта о децентрализации власти заставляют предположить, что для президентства Порошенко таким лозунгом в итоге вполне может стать «Ни шагу вперед». И если этот лозунг будет воплощен в жизнь, будет уже совсем не важно, случится это из-за острого нежелания президента проводить реформы или из-за трагической неспособности к ним.