Принцип накопления ошибок, или Реформация с видом на деградацию

Конституция Украины

Я довольно часто пишу о том, что у нас не просто приведена в негодность судебная власть, а нарушена целостность законодательства

Системы, в том числе общественные, редко успевают фундаментально подстроиться к быстрым переменам. Для того, чтобы они продолжали работать в изменившихся условиях, в них внедряются компромиссные временные доделки-заглушки – обычно для того, чтобы успеть выработать решения постоянные и системные.

Но из-за недостатка времени, ресурсов или компетенций такие временные решения (которые с точки зрения системного подхода являются ошибочными) приживаются, становятся постоянными, и тем самым разрушают цельность того, что призваны поддерживать. Со временем накопление ошибок может привести к тому, что система сохранит лишь видимость работоспособности, потеряв большую часть функциональности.

После этого у нее будет только два пути – или стремительная деградация, или рефакторинг, пересоздание на какой-то новой платформе.

То же самое касается и национального законодательства.

Целостность законодательной среды обеспечивается тем, что новые принимаемые законы обычно опираются на другие действующие законы, которые, в свою очередь, опираются на Конституцию. И пересмотр любого закона, на который опираются другие законы, вызывает необходимость пересмотра всего, что было принято ранее на его основании. Если этого не сделать, более новые законы, которые ссылаются на положения измененного как на основания их действия, могут это основание просто утратить, а цельность законодательства как системы будет нарушена. Эта неприятность не отменяет такие законы автоматически, но дает повод поставить под сомнение их собственную законность (заявить об их ничтожности целиком или в какой-то части), и пока они там стоят, просто их не выполнять.

Конституция Украины
Конституция Украины

Если, например, Верховная Рада принимает закон с нарушением своего регламента (который тоже является законом), новопринятый закон можно считать ничтожным с момента принятия, как бы он ни был хорош и разумен. А если регламент Верховной Рады не отвечает требованиям Конституции, то и сам регламент можно считать ничтожным, а все принятые депутатами при таком регламенте законы становятся уязвимы как принятые на ничтожных основаниях, и любой грызун с правом обращения в Конституционный суд их может просто отменить по формальным основаниям.

Целостность законодательства – это ситуация, когда такое невозможно. И эта ситуация – не наша.

Вспомним историю с парламентской коалицией, которая в предыдущем созыве Верховной Рады при Петре Порошенко как бы была, но при Владимире Зеленском быстренько и прекрасненько нашлись основания распустить Раду на основании как раз фиктивности этой коалиции. Это как раз наша ситуация. Потому что коалиция в Верховной Раде формируется на основании соответствующего раздела Регламента. Существование этого раздела предусмотрено Конституцией в статье 83 («Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.»).

Но в действующем регламенте раздела, упомянутого в Конституции, просто нет. Изначально он был, но при Викторе Януковиче его удалили, а после Януковича вернуть так и не захотели. Это исключает для любой парламентской коалиции возможность опираться на регламент, только на Конституцию.

А Конституция, понятное дело, устанавливает только основные принципы, а за всеми нюансами отправляет опять же к регламенту. Который в этом смысле, увы, пуст. Там у нас дырка, закрыть которую Верховная Рада и прежнего, и нынешнего созыва вполне может, но со всей очевидностью не хочет.

Приводит это к тому, что цельность нарушена. Парламентская коалиция не может опираться на регламент, только общие принципы в Конституции, а из-за этого решение о существовании или отсутствии такой коалиции остается на усмотрение кого? Правильно, Конституционного суда. Решение вы знаете. Коалиция бодро улетела в дыру, которую сама для себя сберегла.

Но раз уж мы упомянули Конституционный суд, то давайте зададимся и вопросом, можно ли рассчитывать на КСУ как на опору для целостности законодательства как системы.

Вопрос этот выглядит, увы, риторическим. И дело даже не в скандальных решениях КСУ, которыми он сначала эффективно отменил уголовную ответственность госслужащих за незаконное обогащение, а потом и за вранье в декларациях. Дело в том, что сам КСУ внес весомый вклад в разрушение целостности конституционной среды.

Можно еще как-то понять, что Конституционный суд признавал не отвечающими Конституции свои собственные одобрения изменений в Конституцию и отменял их – в конце концов, решения КСУ может пересмотреть только сам КСУ. Но невозможно понять, почему фундаментальные изменения Конституции не приводили затем к глубокому пересмотру решений КСУ, принятых на основании «неправильных» редакций текста основного закона. По закону эти решения по-прежнему имеют конституционную силу, хотя больше не опираются на Конституцию. Целостность нарушена. Сама основа национального законодательства скомпрометирована. Юридическая среда теряет структуру и становится вырожденной.

(Справедливости ради: это вырождение среды началось еще до Януковича, с его уходом не закончилось и с тех пор только нарастает. Это дает мне основания считать, что проблема не в очередном злонамеренном или некомпетентном резиденте Банковой, а во всей нашей государственной системе, для которой не были предусмотрены (или, в ряде случаев, были эффективно саботированы) механизмы, способные такую деградацию предотвратить).

Помните закон №2222-IV от 8 декабря 2004 года «О внесении изменений в Конституцию Украины»? После 2004 года было вынесено довольно много решений Конституционного суда, основанных на внесенных тогда в Конституцию изменениях (в тексте этих решений непременно есть отсылка «в редакции Закона № 2222-IV»). Например, решение №6-рп/2005 об обеспечении народовластия, или решение №13-рп/2008 по вопросу о полномочиях самого КСУ. Запомним это.

Далее. В 2010 году Конституционный суд принял решение №20-рп/2010 от 30 сентября, которым признал закон номер №2222-IV неконституционным и созданную им редакцию Конституцию отменил. В этом решении особо замечательно то, что оно ссылается, помимо прочих оснований, на те самые не отмененные и не пересмотренные решения №6-рп/2005 и №13-рп/2008, принятые КСУ на основании тут же отменяемой «неконституционные» редакции. То есть, само решение КСУ №20-рп/2010 содержало в себе конституционный конфликт, ясные основания собственной неконституционности и предпосылки для отмены – хотя бы на этом основании.

Отмена решения об отмене состоялась вскоре после Революции Достоинства. Однако и после этого ревизия предыдущих решений КСУ, насколько мне известно, так и не была начата. Возможно, потому, что при добросовестной и тщательной ревизии КСУ пришлось бы отменять большую часть корпуса своих решений за последние полтора десятилетия.

Поскольку это так и не было сделано, мы продолжаем существовать в «вырожденной» конституционной среде и вынуждены руководствоваться противоречащими друг другу законами, основания для принятия которых частично уничтожены, логика действия которых частично разрушена, механизмы реализации части которых просто не созданы, и единственное, в чем можно быть уверенным – что никакой целостности в этой системе больше нет и эффективности от нее ждать не приходится в принципе.

Такая ситуация в высшей степени удобна для коррупционного «теневого государства», так как благодаря ей оно может легко манипулировать государством публичным и избавлять его от любых инструментов реального влияния на ситуацию. Из-за вырожденности законодательной среды фактически любое решение власти, неудобное коррупционным кругам и олигархам, оказывается уязвимым для дискредитации – или через системно разлаженные механизмы и процедуры его принятия, или из-за неизбежных и неразрешимых противоречий с действующими законами. Мы слишком глубоко погрязли в этом болоте, чтобы вылезти из него, просто шевеля ногами в сторону твердой почвы.

Но осознана ли необходимость и неизбежность рефакторинга? Система украинского законодательства – а вместе с ней и система украинской власти – несмотря на неизменную реформаторскую риторику, по-прежнему заточена не на исправление допущенных ранее ошибок, а на накопление их и совершение новых. Из-за этого нас все глубже засасывает в воронку системной деградации.

И для того, чтобы из этой воронки выбраться, нам, похоже, понадобится не просто глубокая ревизия законодательства и анализ нынешнего национального государственного проекта, а полное их пересоздание на совершенно новых основаниях.

[ Колонка впервые опубликована на LIGA.net ]

Интервью с Борисом Бабиным, представителем Президента Украины в Автономной Республике Крым

Ни шагу вперед. Как сливают децентрализацию власти

(Колонка впервые опубликована на LIGA.net)

Почти год назад, 16 июля 2015 года, был доработан и передан в Верховную Раду президентский законопроект номер 2217а «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части децентрализации власти)». Тогда же президент Петр Порошенко заявил этот законопроект как «неотложный».

Поскольку авторитет президента у нас почти непререкаем, за прошедший с тех пор год законопроект 2217а так и не был рассмотрен по существу — только предварительно одобрен (31 августа 2015 года), а затем безнадежно утонул в парламентской процедуре.

Причиной этого указывают обычно то, что законопроект якобы предлагает прямо сейчас закрепить в Конституции «особый статус самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», в то время как выборы на оккупированных территориях имеет смысл проводить только после их безусловного возвращения под полный контроль Украины.

В законопроекте действительно присутствует абзац, которым в «Переходные положения» Конституции добавляется пункт 18. Пункт этот в проекте выглядит так: «Особенности осуществления самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются специальным законом».

Всё.

Противники поправок заявляют, что именно эти две строчки делают президентский законопроект непроходным, и что при нынешнем составе Верховной Рады он не наберет нужного числа депутатских голосов. А потому и выносить его на голосование смысла нет. Ради этого даже вымучили из Конституционного суда разъяснение, что принимать в течение нынешней сессии предварительно одобренные изменения в Конституцию не обязательно и можно это сделать как-нибудь потом. Пусть лучше полежит до лучших времен, а то как бы чего не вышло.

Если учесть, что «специальный закон», к которому адресуется поправка, не существует пока даже в проекте, то опасения выглядят несколько анекдотично. Критика спецзакона беспредметна хотя бы потому, что критиковать пока можно разве что пустоту на его месте. Но ведь критикуют, и даже яростно. Вплоть до того, что государственную измену в нем находят.

Далее. Вообразить, что этот спецзакон будет бесконечно ужасным и предательским, конечно, легко (особенно депутатам, которые каждый день сталкиваются со своими коллегами по Верховной Раде), однако на практике ни один воображаемый закон еще не ставился парламентом в повестку дня, и можно твердо рассчитывать, что в ближайшие несколько лет такой прецедент создан не будет.

И, наконец, противники законопроекта из числа депутатов почему-то упускают из вида, что принимать упомянутый в поправках спецзакон (когда он всё-таки воплотится в поддающуюся прочтению форму) предстоит не каким-то абстрактным злодеям и «зрадникам», а им самим и их коллегам по парламентской работе. Получается, они настолько самим себе и своим соратникам не доверяют, что готовы из-за этого угробить вполне конкретную реформу децентрализации…   

Каждый, кто возьмет на себя труд прочитать законопроект 2217а, легко убедится, что он посвящен не воображаемым «выборам на Донбассе», а именно фундаментальному перераспределению власти в Украине в пользу местного самоуправления. То есть, речь идет о той самой ключевой реформе, которая должна решительно модернизировать страну, вывести ее из совкового стратегического тупика, перевернуть пирамиду власти и дать ей, наконец, возможность опереться не на вершину, а на основание.

Судите сами.

Согласно проекту, первичной единицей территориально-административного устройства Украины становится община (громада), которая после принятия поправок в Конституцию получит несколько новых мощных инструментов самоуправления — от возможности проведения по своему усмотрению местных референдумов до права на установление собственных налогов как основы формирования местного бюджета.

Далее. Проект предусматривает, что разделение полномочий между органами местного самоуправления громад, районов и областей будут регулироваться законом на основе принципа субсидиарности. Этот принцип в законопроекте не раскрыт, однако каждый желающий легко его расшифрует после беглого поиска в интернете. Субсидиарность — один из главных принципов разделения властных полномочий в современных демократиях (в том числе в Евросоюзе), который подразумевает, что районные и областные органы самоуправления получают снизу полномочия только на те действия, которые местные органы не могут реализовать самостоятельно. Например: бюджет на дорожное строительство в своём городе громада принимает и исполняет сама, а ответственность за строительство важных для неё региональных трасс может делегировать на более высокие уровни, вплоть до уровня общенационального. Соответственно, меняется и порядок формирования государственного бюджета: центр больше не получает снизу налоговые суммы, которые он затем должен «вниз» и отправить для финансирования местных программ. Громады, а также районные и областные органы самоуправления, больше не будут зависеть от добросоветстности и исполнительности столичной бюрократии. Общее число бюджетных транзакций снизится в разы — вместе с возможностями воровать из бюджета.

Проект децентрализации предусматривает также решительное изменение системы исполнительной власти: в дополнение к исполнительным органам, которые будут создаваться по уставам местных самоуправлений, на уровне районов и областей вводится институт назначаемых президентом и подчиненных ему префектов, которые будут надзирать за соответствием решений местных властей Конституции, координировать выполнение общенациональных программ и всякими иными способами имитировать вездесущность президента.  

Конечно, предложенный проект «децентрализационных» изменений в Конституцию далеко не идеален, он дает множество поводов для дискуссий, анализа, сомнений и доработок. Но вместо всего этого мы видим простое, как чугунное ядро, нежелание и руководства Рады, и большинства народных депутатов вообще касаться этой темы — якобы из-за двух препарированных выше строчек об «особенностях осуществления самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Из-за строчек, вообще лишенных какой бы то ни было конкретики.

Без принятия специального закона, на который ссылается пункт 18, ни опасности проведения выборов на оккупированных территориях, ни опасности наделить эти территории чрезмерными правами в ущерб другим областям Украины просто не существует. Пункт 18 подразумевает только одно прямое действие: создание и принятие Верховной Радой «специального закона». И каким именно будет этот закон, «плохим» или «хорошим», зависит только от Верховной Рады. К тому же, формулировка пункта 18 даже сроков для принятия этого закона не устанавливает. Кстати, точно такие же пункты (разве что относящиеся к структурам исполнительной власти) для Киева и Севастополя из статьи 118 Конституции были поддержаны принятием специальных законов лишь через несколько лет после принятия самой Конституции.

Естественно, никто не может принудить Раду делегировать чрезмерные или особые права «отдельным районам Донецкой и Луганской областей» вопреки интересам страны. А с учетом того, что поправки в Конституцию принципиально расширяют права самоуправления всех без исключения территорий Украины, тема особости вообще может потерять смысл. Ведь принципы делегирования власти меняются для всей страны, и особые права получают все без исключения громады, районы и области Украины. И это не только широкие права политического и экономического самоуправления, им же всем при этом фактически гарантируется, что никакой Киев не будет без приглашения вмешиваться в их местные дела…

Впрочем, извините — пока они этих прав не получают. Потому что президентский законопроект номер 2217а «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части децентрализации власти)» уже год как практически заморожен в Верховной Раде. Потому что Банковая, прибравшая себе после смены правительства все ранее неприбранные зоны ответственности, фактически согласилась с Радой в том, что спешки с этим проектом нет, и заявленную в нем реформу децентрализации умиротворенно слила. Потому что избирателю вдули в уши, что законопроект с изменениям в Конституцию — это «про выборы на оккупированных территориях», а самостоятельно читать законопроекты избирателю лениво.

Так что единственное, что действительно удалось сделать с законопроектом номер 2217а за прошедший год — не дать хода конституционной реформе децентрализации власти. Это результат наблюдаемый, безусловный и несомненный.

В средневековом Китае отдельные периоды правления получали специальные девизы, которыми власть обозначала свои стратегические ориентиры. Скажем, что-то вроде «Благоденствие через добродетель». Или «Пятилетка эффективности и качества».

Судьба конституционного законопроекта о децентрализации власти заставляют предположить, что для президентства Порошенко таким лозунгом в итоге вполне может стать «Ни шагу вперед». И если этот лозунг будет воплощен в жизнь, будет уже совсем не важно, случится это из-за острого нежелания президента проводить реформы или из-за трагической неспособности к ним.

 

Синдром Януковича. К чему привели игры с Конституцией

Конституция Украины

Деградация государственных институтов — это очень просто. Это в принципе проще, чем работающие государственные институты. Потому что любая работающая система — это упорядоченная структура. Продуманная, выстроенная и отлаженная, которую при этом аккуратно поддерживают в работоспособном состоянии. Это, конечно, сложно.

А система неработающая — это хаотичный процесс: или распад той структуры, которая была, или пустое место там, где ничего не было. Это, конечно, проще.

Про украинскую юстицию нельзя сказать, что ее совсем не было. Она была. Для создания и поддержания ее как работоспособного государственного института было предпринято довольно много усилий. У этой системы были проектировщики, инженеры, отладчики. Механизм, который они соорудили, можно было критиковать, но он, по крайней мере, работал.

Конституция Украины
Конституция Украины

Но потом эту систему стали адаптировать к «нуждам реальности». Не потому что появился новый хорошо продуманный проект, а потому что, извините, приспичило. Настал момент такой, что, с одной стороны, очень надо, а с другой — не до проектирования. Поэтому пришлось механику слегка расшатать, некоторые узлы подточить, а вместо других, которые не успели нормально перепроектировать, поставить заглушки.

Приведу один пример — нисколько не претендуя на экспертизу или полноту охвата проблемы, только ради того, чтобы показать, каким образом деградируют прежде работоспособные государственные институты. 

Вспомним печальную историю отмены закона 2222-IV от 8 декабря 2004 года «О внесении изменений в Конституцию Украины». Помните? Те самые изменения в Конституцию, которые ограничили полномочия президента в пользу Верховной Рады. В течение следующих за его принятием шести лет было вынесено довольно много решений Конституционного суда, основанных на внесенных этим законом в Конституцию изменениях (можете найти эти решения сами — в их тексте непременно есть отсылка вида «в редакции Закона № 2222-IV»). Например, решение № 6-рп/2005 об обеспечении народовластия, или решение № 13-рп/2008 по вопросу о полномочиях самого КСУ.

Но в 2010 году Конституционный суд принял не менее знаменитое решение № 20-рп/2010 от 30 сентября, которым признал закон номер 2222-IV неконституционным в связи с нарушением конституционной процедуры его рассмотрения и принятия. Тем же решением КСУ обязал органы государственной власти привести нормативно-правовые акты в соответствие с той редакцией текста Конституции, которая существовала до внесения в нее изменений в 2004 году.

По идее, это требование должно было касаться и решений самого Конституционного суда, который считается органом высшей судебной власти. Выполнить его, однако, было несколько затруднительно, потому что в этом же своем решении КСУ ссылался, среди прочих оснований, на вышеупомянутые решения № 6-рп/2005 и № 13-рп/2008, принятые с опорой на «неконституционные» правовые нормы. Отменив эти решения, КСУ тем самым встал бы перед необходимостью отменить и само решение № 20-рп/2010.

После этих изменений стало нормой отношение к Конституции как к документу, который можно «подправить» для решения злободневных задач. Если вам нужна иллюстрация понятия «политическая безответственность», ловите — это она.

Круг замкнулся. Цепочка противоречивых решений Конституционного суда (не только его, конечно — Верховная Рада 7 октября 2010 года радостно подарила Януковичу вожделенные им изменения в Конституцию) не просто затруднила принятие новых решений и законов — она фактически привела в негодность фундаментальные механизмы конституционного права. В системе национальной юстиции появились правовые нормы, которые лишь имитировали юридическую обоснованность, потому что ссылались на законы, выжженные из реальности. Поэтому нет ничего удивительного, что КСУ и сейчас продолжает принимать противоречивые решения.

Отмена предыдущих поправок в Конституцию в феврале 2014 года стала еще одной попыткой вернуть национальную юстицию к тому состоянию, которое выглядело хоть сколько-нибудь приемлемым. Но система уже была разлажена и шла вразнос. Люстрация (которой фактически не было) могла бы решить кадровые проблемы правоохранительной системы, но она никак не могла бы вернуть этой системе связность и работоспособность. Механизм был забит коррупционной грязью и перекорежен компромиссами. Поэтому говорить нужно было уже не столько о его чистке и отладке, сколько о перестройке по совершенно новому проекту.

Отдельно хочется пожалеть о том, что после всех этих изменений стало нормой отношение к Конституции как к документу, который можно подправить для решения злободневных задач. Если вам нужна иллюстрация понятия «политическая безответственность», ловите — это она.

После изменения Конституции в 2010 году появились правовые нормы, которые лишь имитировали юридическую обоснованность, потому что ссылались на законы, выжженные из реальности.

За два года, прошедшие после Майдана, судебная и правоохранительная система Украины были лишь слегка модифицированы. Национальное антикоррупционное бюро, Специальная антикоррупционная прокуратура и Национальная полиция ни в коем случае не заменили прежние механизмы — новые струтктуры выглядят, скорее, навесными кондиционерами на корпусе насквозь проржавевшего трактора. Без дееспособного суда результаты расследований НАБ бесполезны. Без приговоров по расследованиям НАБ невозможна очистка прокуратуры от коррупции. А реформа судебной системы только обсуждается и будет только обсуждаться, видимо, еще лет сто. Мы погрязли.

То, что суд отпустил из-под стражи подозреваемого Шевцова, можно рассматривать и как свидетельство неэффективности суда, который можно банально замотать процедурными вопросами, и как свидетельство непрофессионализма СБУ, которая не смогла предоставить необходимые обоснования для назначения меры пресечения — но и в том, и в другом случае ясно видна неработоспособность системы в целом.

Само собой, это не единичный пример. Анекдотическое дело Корбана. Трагическое дело о взрыве гранаты под Верховной Радой. Знаковое дело «бриллиантовых прокуроров», которое крутится сейчас вокруг ключевого вопроса, возвращать или не возвращать подозреваемым залог. Бессмысленное надевание и снятие электронных браслетов. Отпуск Шокина вместо его отставки. Проявления системной неэффективности можно перечислять сотнями.

И сфера юстиции вовсе не является в этом смысле исключением. Государство очень редко болеет коррупцией, а также исполнительным и законодательным бессилием только в одном месте — обычно эти болячки равномерно поражают весь организм. В государственной механике все связано со всем. Смотрите: изменение Конституции в 2010 году привело к изъятию из регламента Верховной Рады статей о коалиции, а отсутствие этих статей стало одной из предпосылок парламентского кризиса 2016 года. Как говорится, продолжаем пожинать плоды. Поэтому без решительного оздоровления системы юстиции все остальное лечение не будет иметь смысла вообще, и основное реформаторское внимание сейчас стоит направить именно сюда.

Иначе деградация государственных институтов — не важно, из-за неспособности или от нежелания нынешней власти ей противодействовать, — просто уничтожит страну. 

[ Колонка была опубликована на LIGA.net ]